Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales

La dicotomía de la Cooperación Internacional: ¿un mecanismo efectivo contra la corrupción?1

The dichotomy of international cooperation: an effective mechanism against corruption?

María Fernanda Vásquez Lozano**

Recibido: 4/04/2023
Aprobado: 23/04/2024

Recientemente, la Cooperación Internacional ha velado por combatir la corrupción mediante la creación de nuevas organizaciones, reglas o reformas, de manera que los recursos sean efectivamente gestionados en pro del desarrollo de las sociedades. Sin embargo, los actores implicados en los proyectos y procesos de Cooperación Internacional se ven sesgados por la búsqueda de su propio beneficio, generando altos niveles de corrupción que perjudican notablemente los resultados “bienintencionados” de dichos proyectos.

De acuerdo con lo anterior, el presente ensayo pretende demostrar que la corrupción frustra los resultados de los procesos de Cooperación Internacional tanto en los países del sur como en los del norte global. Para ello, se destacarán los aportes de Klitgaard (1998) en La Cooperación Internacional contra la corrupción, Rafael Miranda Ayala (2013) en El efecto de la Ayuda Internacional sobre la corrupción en los Países en Desarrollo y Kramer (año) en Fraude y corrupción en proyectos de Cooperación Internacional, los cuales intentan explicar la forma en que se gesta la corrupción a nivel interno y externo en los procesos de ayuda internacional.

En primer lugar, se hará una revisión de literatura para aproximarse a las definiciones clásicas de Cooperación Internacional. Luego, se abarcarán los instrumentos que se han desarrollado para combatir la corrupción, como la Convención Interamericana de Derechos Humanos y la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción. Seguido de esto, se evaluará de qué manera los presupuestos de cooperación desembocan en situaciones de fraude y corrupción, creando malestar a nivel social. En cuarto lugar, se presentarán casos concretos que evidencian los efectos negativos que tiene la corrupción sobre la credibilidad de algunas organizaciones. Y finalmente, se concluye que la corrupción asociada a la Cooperación Internacional afecta notablemente los resultados esperados en términos de desarrollo social y que, por lo tanto, ha surgido la necesidad global de supervisar, con mayor fuerza y por medio de diferentes entes de control, los procesos de cooperación y la gestión de sus recursos.

¿Qué se entiende por Cooperación Internacional?

La Cooperación Internacional es un mecanismo por el cual se incentiva el desarrollo social y económico de un país por medio de donaciones (recursos o conocimientos) provenientes de otros países que poseen un nivel de desarrollo mayor, o de otros actores como la sociedad civil, organizaciones no gubernamentales y organismos multilaterales. Según Gómez y Sanahuja (1999):

La cooperación para el desarrollo es un conjunto de actuaciones realizadas por actores públicos y privados entre países de diferente nivel de renta, con el propósito de promover el progreso económico y social de los países del Sur, de modo que sea más equilibrado en relación con el Norte y resulte sostenible. (p.17)

De esta manera, considerando que la función de la Cooperación Internacional es cubrir las necesidades que limitan el pleno desarrollo de un país, se requieren mecanismos e instrumentos para que los recursos implicados sean usados en beneficio de las necesidades de la población y las metas de desarrollo trazadas.

Por otro lado, según Keohane (1988), la cooperación se define como un sistema donde distintos actores y organizaciones interactúan con el objetivo de lograr unos niveles de conformidad recíproca por medio de un proceso denominado “coordinación de políticas”. De este modo, la Cooperación Internacional busca promover un desarrollo político, social y económico a través de políticas en común.

En ese sentido, para hablar de Cooperación Internacional, es necesario abordar el concepto de desarrollo, pues este es su principal fin. En consecuencia, Amartya Sen (como se citó en Picazzo, Gutiérrez, Infante & Cantú, 2011) concibe el desarrollo como la capacidad que tiene una persona de adquirir herramientas que le den la posibilidad de conseguir cosas que son valiosas para la misma persona o sus familias en entornos sociales, políticos y medioambientales específicos. En este sentido, Amartya Sen entiende el desarrollo más allá de lo económico y contempla que los aspectos humanos, sociales y culturales también son parte de este.

Combatir la Corrupción

La corrupción, un acto delictivo que se ha incrementado con el paso del tiempo, afecta a todos los tipos de Estados, aunque algunos poseen mejores instrumentos y estrategias para combatirla que otros. Esta falta de transparencia afecta directamente a la sociedad, pues desvía o impide la asignación y la circulación de los recursos destinados inicialmente a actividades cruciales para erradicar la pobreza y promover un desarrollo económico sostenible (OCDE, 2005/2008). Para ilustrar la magnitud del problema, la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito en su informe “La corrupción y el desarrollo”, estima que “cada año se paga un billón de dólares en sobornos y se calcula que se roban 2,6 billones de dólares anuales mediante la corrupción, suma que equivale a más del 5% del producto interior bruto mundial” (Naciones Unidas, 2015, p.19).

En consecuencia, la comunidad internacional ha elaborado instrumentos con el objetivo de reducir y erradicar dicha corrupción. En efecto, La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción y la Convención Interamericana contra la Corrupción son "los principales instrumentos jurídicos de carácter internacional referidos a la prevención y represión de actos irregulares cometidos por funcionarios públicos" (López, 2003, pg.3). A través de estos instrumentos se han propiciado medidas para la disminución de todos los actos de corrupción que afectan el desarrollo como la aceptación de sobornos y el ofrecimiento de estos, el incumplimiento de funciones, el desvío de bienes públicos y el soborno trasnacional.

Con respecto a la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC), este mecanismo busca promover y fortalecer las medidas para prevenir y combatir la corrupción por medio de asistencia técnica y la recuperación de activos, así como promover la integridad, la rendición de cuentas y la debida gestión de los asuntos y bienes públicos (Naciones Unidas, 2004). Adicionalmente, la Convención establece las medidas preventivas que deben tener los diferentes Estados frente a estos actos delictivos, así como la penalización que debe aplicarse contra las agencias o personas que cometan, intencionalmente, dicho delito. Finalmente, en cuanto a la Cooperación Internacional, se expresa que los Estados deben prestar ayuda o asistencia en los procedimientos e investigaciones que correspondan a cuestiones administrativas y civiles relacionadas con la corrupción, recuperación de activos, asistencia técnica e intercambio de información, mecanismos de aplicación y disposiciones finales (Naciones Unidas, 2004).

En ese sentido, se estima que el uso eficiente de los recursos otorgados para el desarrollo implica la acción consciente contra la corrupción de los países socios y los donantes:

Los donantes y los países en desarrollo respetarán los principios que acordaron, incluidos los de la Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción. Los países en desarrollo abordarán la corrupción mejorando los sistemas de investigación, el resarcimiento legal, la rendición de cuentas y la transparencia en uso de fondos públicos. (OCDE, 2005/2008, p.7)

Así pues, la comunidad internacional busca que los donantes sean más conscientes de la lucha contra la corrupción, elaborando medidas propias frente a las corporaciones y personas que incurran en este acto. Lo anterior, con el propósito de recuperar los recursos del desarrollo que han sido desviados u obtenidos de forma ilegal.

No obstante, Hussmann et al., (2009) exponen que existen desafíos para la implementación práctica de dicha Convención, pues se evidencia una dificultad para identificar y promover soluciones desarrolladas en función del contexto de cada país. Es decir, existe una tendencia en la Cooperación Internacional a favorecer políticas o modelos que funcionaron en cierto lugar para replicarlos en otros países, asumiendo como equivalentes los contextos político, social y culturales. Asimismo, la tarea de implementar políticas anticorrupción no puede ser asignada a “una agencia especializada en anticorrupción, puesto que los mandatos legales e institucionales para diferentes medidas y políticas de prevención de corrupción son distribuidas entre varios ministerios y agencias públicas” (Hussmann et al., 2009, p.26).

En segundo lugar, frente a los Estados “convencidos de que el combate contra la corrupción fortalece las instituciones democráticas, evita distorsiones de la economía, vicios en la gestión pública y el deterioro social” (OEA, s.f, p.1), tuvo lugar la Convención Interamericana contra la corrupción. Este instrumento jurídico expone que la corrupción deteriora la legitimidad de las instituciones públicas, la justicia, el orden moral y el desarrollo integral de los pueblos (OEA, s.f), y que, por tal razón, se debe erradicar la impunidad de estas instituciones, reuniendo esfuerzos para “prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción en el ejercicio de las funciones públicas” (OEA, s.f, p. 2).

La Convención Interamericana ahonda en los propósitos, acciones e incumplimientos que se entienden por corrupción. En el artículo “Propósitos”, se expone el compromiso de:

Promover y fortalecer el desarrollo, por cada uno de los Estados parte, de los mecanismos necesarios para prevenir, (…) sancionar y erradicar los actos de corrupción en el ejercicio de las funciones públicas y los actos de corrupción específicamente vinculados con tal ejercicio. (OEA, s.f. p.2)

El Artículo III de la Convención aborda las “Medidas preventivas” que deberán aplicar los Estados parte dentro de sus propios sistemas institucionales. Seguido de esto, en el Artículo IV denominado “Ámbito”, se explica que dicha Convención resulta aplicable “siempre que el presunto acto de corrupción se haya cometido o produzca sus efectos en un Estado Parte” (OEA, s.f, p.3).

Seguido de esto, se establece el Artículo V denominado “Jurisdicción” en donde se establece que cada Estado adoptará las medidas que considere necesarias para ejercer dicha jurisdicción respecto a los delitos de corrupción. Luego, se exponen qué actos de corrupción son aplicables a la Convención y los acuerdos sobre bienes, reservas, denuncias, entre otras. 

Por otro lado, otro mecanismo para contrarrestar la corrupción es La Declaración de Paris sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo, la cual establece cuatro etapas a seguir para prevenir y contrarrestar los actos de corrupción:

En primer lugar, la etapa de apropiación se refiere a que los países socios deben ejercer una autoridad efectiva sobre sus políticas de desarrollo y estrategias, así como coordinar acciones de desarrollo. La segunda etapa corresponde a la alineación, en la cual los donantes basan su apoyo en las estrategias, instituciones y procedimientos nacionales de desarrollo de los países socios. En tercer lugar, se encuentra la armonización, correspondiente a que la transparencia y puesta en común de las acciones de los donantes. Seguido de esto se encuentra la Gestión Orientada a Resultados, la cual alude a la administración de los recursos y mejora de los procesos de toma de decisiones orientadas a resultados. Y finalmente, la Rendición de Cuentas (Mutua) que incluye evaluaciones constantes para conocer el progreso en la implementación de compromisos (OCDE, 2005/2008, PP.3-10).

A pesar de estos esfuerzos, es importante señalar que la Declaración de París cuenta con limitaciones ya que, al ser una iniciativa de los países desarrollados, implica “problemas de legitimidad en la agenda” (Pérez, 2023, p.13). Adicionalmente, otra crítica hacia la Declaración es que se encuentra centrada en la Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD), olvidando abordar asuntos sobre paraísos fiscales, impuestos y coherencia de políticas. En la misma línea, se argumenta que la Declaración establece una visión algo “irreal” sobre gobiernos eficientes y democráticos en los países subdesarrollados, planteando una superioridad de los valores e intereses de las naciones desarrolladas sobre las naciones en desarrollo (Pérez, 2023). Lo anterior, se puede relacionar con la idea eurocentrista de buscar una misma solución visible para desarrollar en todos los países, sin abordar detenidamente sus diferencias y complejidades.

Corrupción, ¿un malestar social?

A lo largo del texto se ha argumentado que la corrupción asociada a la Cooperación Internacional afecta a las poblaciones que pretenden ser beneficiadas a partir de los proyectos de desarrollo. Este fenómeno se manifiesta en la malversación de recursos por parte de los actores involucrados en el flujo, distribución y gestión de las ayudas, lo cual genera un impacto adverso sobre las condiciones de vida de las comunidades receptivas.

En consecuencia, la corrupción en la Cooperación Internacional genera un malestar social puesto que afecta directamente las estructuras estatales y los procesos democráticos. Por ende, el debilitamiento institucional tiene un alto costo en los recursos, bienes y servicios públicos destinados a garantizar, de manera igualitaria, el bienestar social de la población y el Estado Social de Derecho frente a problemáticas como la dignidad humana, la equidad y la pobreza (Delgado y Díaz, 2022). En este sentido, los recursos dejan de ser públicos ya que, debido a intereses particulares, los ciudadanos más vulnerables pierden el derecho a beneficiarse de los programas derivados de la Cooperación Internacional.

Adicionalmente, es relevante mencionar que la corrupción asociada a la Cooperación Internacional se convierte en un malestar político y social dado que “atenta contra la democracia representativa, es una causa del deterioro ambiental, es una herramienta del crimen organizado, fomenta políticas y reglamentaciones desacertadas e insensibles y socava el Estado de Derecho” (Mejía, 2008, p.28). En cuanto a lo social:

Distribuye desacertadamente los recursos, reduce los ingresos públicos destinados a bienes y servicios esenciales, reduce los niveles de empleo en el sector privado, reduce el número de empleos de calidad en el sector público, agrava la pobreza y la desigualdad, contribuye al aumento de la delincuencia. (Mejia, 2008, p.28)

Un aspecto relevante es que la comunidad internacional subestima la creación de instituciones democráticas para el control de la corrupción ya que justifican la inutilidad de estos mecanismos con casos exitosos de cooperación. Adicionalmente, según Miranda (2013) el mal uso unilateral de la ayuda internacional por parte de los países receptores es la forma más común de corrupción, puesto que se ve reflejado dicho delito a pequeña y gran escala con los diferentes actores implicados en el proceso.

Por ende, la corrupción y el fraude son situaciones que ocurren frecuentemente en los proyectos de Cooperación Internacional. Las entidades locales y oficiales implicadas generan y exigen sobornos a los contratistas de las agencias locales que implementan los proyectos (Kramer, s.f). Lo anterior, genera un desentendimiento por parte de las mismas agencias, al creer que todo marcha según lo planeado, aparte que estas declaraciones de corrupción no tienen lugar, debido a que ambas partes se ven beneficiadas del fraude cometido. Según Kramer (s.f), los contratistas pagan estos sobornos para entrar en las últimas rondas de una licitación, para obtener aprobación y extensiones de sus contratos, para influenciar a inspectores y revisores fiscales y para evitar la cancelación de un contrato por mal desempeño.

Además, considerando que la corrupción puede adoptar muchas formas, está también puede suceder cuando “los empleados del proyecto de ayuda roban dinero, entregan recibos falsos, reciben un doble ingreso por diferentes donantes, hacen compras para los proyectos y venden una porción de ellos a terceros con el fin de obtener beneficios” (Miranda, 2013, p.11). Otra forma de la corrupción ocurre cuando se entregan sobornos —que pueden ser dinero o contrataciones —a los funcionarios y políticos locales que se encuentran debajo de la jerarquía para aumentar la rapidez en los procesos burocráticos internos: importaciones libres de aranceles, permisos, entre otras decisiones administrativas (Miranda, 2013). Lo anterior da a entender que existen diferentes tipos de corrupción pero que todas y cada una de ellas afectan significativamente el desarrollo sostenible de las sociedades.

Para ejemplificar lo anterior, se destaca el caso del desfalco de 250 millones de dólares a Estados Unidos a través de una ONG con sede en Minnesota. Según la acusación del sistema judicial estadounidense, este fraude involucró fondos del Departamento de Agricultura destinados a proporcionar alimentos gratuitos a menores (BBC, 2022).

Por otro lado, en el contexto colombiano, el Ocad-Paz, creado tras el Acuerdo de la Habana para viabilizar proyectos de inversión que contribuyen a la paz en Colombia, se habría apropiado de quinientos millones de pesos que, en principio, estaban destinados al desarrollo de los 170 municipios Pdets azotados por el conflicto (La Silla Vacía, 2022). Según Parada (2022), se realizó una investigación donde se descubrió que funcionarios de la Dirección Nacional de Planeación, varios gobernadores y la Contraloría General se “habrían apropiado de un 12% de los recursos que beneficiarían a los municipios incluidos en los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (Pdet)” (p.1). Este hecho demuestra que los funcionarios encargados de la distribución de dichos recursos decidieron malversarlos: “los recursos de la paz para 10 años se gastaron en un año” (Parada, 2022).

Otro caso de corrupción en la Cooperación Internacional se puso de manifiesto a través de la denuncia realizada por Pamela Cerdeira, presentadora de MVS Noticias. En dicha denuncia se expresaba que una recolección de víveres realizada en México con el propósito de ser enviada a Turquía nunca llegó a su destino (Escalona, 2023). A partir de esto, diputados locales que conforman la bancada del Partido Acción Nacional (PAN), anunciaron que se impulsará una Comisión Investigadora para conocer la responsabilidad directa del titular de la Secretaría de Gobierno (SECGOB) de la administración capitalina, en este caso, la responsabilidad de Martí Batres Guadarrama en el robo de víveres destinados a beneficiar a los damnificados por los sismos en Turquía (Escalona, 2023).

Por esta razón, los proyectos de Cooperación Internacional deben ser monitoreados con mayor precisión y exhaustividad, ya que cualquier indicio de corrupción provoca una deslegitimación de las acciones de cooperación a favor del desarrollo, así como un perjuicio directo sobre las poblaciones que podrían beneficiarse de la asistencia. En consecuencia, la falta de implementación de los mecanismos de control de corrupción podría resultar en una reducción de los países u organizaciones donantes dispuestas a colaborar, pues entienden que sus ayudas no llegan realmente a la población afectada (Boni et al., 2010).

Por lo tanto, la ausencia de principios morales, de directrices claras y de mecanismos de control efectivos en los proyectos de cooperación al desarrollo, han dado lugar a consecuencias que van en contra de los objetivos perseguidos y han generado situaciones de injusticia. De modo que, prevenir la corrupción en cooperación al desarrollo es una tarea compleja, pero absolutamente esencial. (Boni et al., 2010)

En síntesis, la corrupción genera malestar social al afectar directamente los recursos dirigidos a favorecer el desarrollo de una comunidad o una nación, especialmente, aquellos destinados a promover y fortalecer servicios esenciales como la alimentación, salud, educación, vivienda, agua y saneamiento, entre otros. Como resultado, la corrupción se erige como el principal obstáculo para el desarrollo social y económico a nivel global, ya que crea desequilibrios en la calidad de vida de las sociedades al privarlas de los recursos estimados para cubrir sus necesidades básicas.

Universalidad de la Corrupción

En las líneas anteriores se han presentado ejemplos concretos de corrupción en la Cooperación Internacional, específicamente en países del sur global. Sin embargo, es importante reconocer que la corrupción no distingue entre naciones, entidades u organizaciones, por el contrario, puede manifestarse en cualquier contexto ya que sus objetivos primordiales son cubrir intereses personales sin importar la procedencia o fuente de los recursos.

Bajo este contexto, Klitgaard (1998) argumenta que, en países como Bélgica, Reino Unido, Japón, Italia, Rusia y España, las acusaciones de corrupción cumplen un papel más relevante en la política actual, lo cual refleja que la corrupción no es un problema exclusivo de los países en desarrollo o en transición, sino que incluye a los países, organizaciones y agencias donantes de cooperación del norte global. Por ende, es fundamental comprender que más allá de responsabilizar únicamente a los receptores de la cooperación, existen diversos actores que pueden contribuir al fracaso de una estrategia de desarrollo debido a la corrupción interna, externa, individual o mancomunada.  

Conclusión

La Cooperación Internacional tiene como objetivo fundamental brindar un apoyo sustancial a los países en desarrollo para erradicar la pobreza y promover el desarrollo económico sostenible. No obstante, los recursos derivados y vinculados a las ayudas internacionales pueden verse comprometidos por la corrupción, la cual se manifiesta en diferentes escalas y etapas del proceso de entrega de recursos o financiamiento. Además, esta corrupción puede ser perpetrada por múltiples actores involucrados, quienes priorizan sus propios intereses sin considerar las repercusiones y daños colaterales para las comunidades receptoras. Lo anterior, lleva a cuestionar y poner en entredicho la efectividad de la ayuda internacional, ya que termina generando prejuicios para las comunidades destinatarias que dependen de dicha asistencia para satisfacer sus necesidades básicas.

Por esta razón, la comunidad internacional ha establecido mecanismos para abordar y prevenir la corrupción en la cooperación Internacional, entre los cuales se destacan La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción y la Convención Interamericana contra la Corrupción. Estos instrumentos proporcionan herramientas y lineamientos para prevenir la corrupción, incluyendo la aplicación de adecuadas dentro de la jurisdicción de cada Estado. Además, fomentan la cooperación entre países para combatir este problema a nivel global, promoviendo la transparencia, la rendición de cuentas y la integridad en la gestión d ellos recursos internacionales.

Sin embargo, la eficacia de estos instrumentos es limitada dado que se trata de compromisos que no son completamente vinculantes. Por lo tanto, es imperativo llevar a cabo un monitoreo exhaustivo de todas las etapas del proceso de apoyo financiero o de recursos por parte de los países o actores internacionales con el fin de garantizar que estos lleguen de manera íntegra a su destino previsto. Asimismo, es fundamental establecer organizaciones y agencias con un mayor nivel de efectividad, credibilidad y confianza que se comprometan a realizar una rendición de cuentas rigurosa y detallada sobre el uso de los recursos. Lo anterior, no solo garantizará la transparencia de los proyectos de cooperación, sino que también contribuirá a prevenir la corrupción y a asegurar el fin último de la Cooperación Internacional: el desarrollo de las comunidades receptoras.

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